自在20世紀(jì)30年代“大蕭條”(Depression)的苦難歲月中建立以來，證券交易委員會(Securities and Exchange Commission，簡稱SEC)一直是聯(lián)邦政府守護(hù)金融市場誠信的主要機(jī)構(gòu)。但是，長期以來，有評論人士一直在喋喋不休地抱怨說：這個機(jī)構(gòu)太愛管閑事、太過單純、對眼皮底下發(fā)生的事情太熟視無睹、太容易受到一扇旋轉(zhuǎn)門之外的華爾街的影響(證券交易委員會與華爾街之間的一扇旋轉(zhuǎn)門連通了市場的監(jiān)管者與被監(jiān)管者。——譯者注)、對違法犯罪者太過心慈手軟。

　　“金融危機(jī)爆發(fā)了，而證券交易委員會則是主要監(jiān)管機(jī)構(gòu)之一。(這場危機(jī))將證券交易委員會推到了聚光燈下。”賓夕法尼亞大學(xué)法學(xué)院(Penn Law School)教授、法律與經(jīng)濟(jì)研究所(Institute for Law and Economics)聯(lián)席主任吉爾·E.菲什(Jill E. Fisch)談到。她補(bǔ)充說，證券交易委員會的“短視令人吃驚……你不會看到它‘從容坐在馬背上’告訴人們：‘看啊!這就是我們預(yù)見到的問題!’”

　　菲什談到，很多美國人都提出了同樣的問題：“為什么證券交易委員會不把那些高管們銬走呢?”

　　面對近年來發(fā)生的某些最臭名昭著的證券丑聞，證券交易委員會似乎和其他人同樣大感吃驚，沃頓商學(xué)院金融學(xué)榮譽(yù)教授馬歇爾·布魯姆(Marshall E. Blume)表示。“事實已經(jīng)證明了這一點。他們沒有發(fā)現(xiàn)龐氏騙局(Ponzi)的策劃者伯納德·麥道夫(Bernard MadoFF)。他們根本沒有發(fā)現(xiàn)共同基金的擇時交易(market timing)——直到事情敗露以后很久才如夢方醒。在以上兩個例證中有很多跡象表明將要出問題，可他們就是看不到。”

　　因為參議院有望批準(zhǔn)奧巴馬總統(tǒng)的提名——瑪麗·喬·懷特(Mary Jo White)出任證券交易委員會主席，所以該機(jī)構(gòu)現(xiàn)在有了為自己重新定位的機(jī)會。懷特從1993年到2002年一直在曼哈頓擔(dān)任聯(lián)邦檢察官，周二在參議院金融、住房和城市事務(wù)委員會(Senate Committee on Banking， Housing and Urban Affairs)出席聽證會時，她誓言強(qiáng)化證券監(jiān)管、阻止內(nèi)幕交易以及向投資者撒謊和證券銷售欺詐等違規(guī)行為。

　　盡管有些提問，但考慮到她最近幾年一直作為收入頗豐的律師為華爾街的機(jī)構(gòu)服務(wù)，而這些機(jī)構(gòu)又受證券交易委員會的監(jiān)管，所以，大部分觀察人士認(rèn)為，參議員的關(guān)注焦點會集中在懷特廣受稱道的執(zhí)法能力上，從而會批準(zhǔn)這一提名。但是，評論人士對該機(jī)構(gòu)“旋轉(zhuǎn)門”的擔(dān)心并不會因此而終結(jié)，該機(jī)構(gòu)的某些高官經(jīng)常經(jīng)過那道旋轉(zhuǎn)門奔向華爾街待遇優(yōu)厚的職位，相反也一樣。如果懷特接管權(quán)柄，那么，她將面臨著在金融市場越來越復(fù)雜、越來越全球化同時越來越難以監(jiān)管的條件下，讓該機(jī)構(gòu)的運作更高效的艱巨任務(wù)。

　　資金不足和意見不一

　　當(dāng)被問及，如果他們參加懷特的聽證會都會向她提些什么問題時，沃頓商學(xué)院和賓夕法尼亞大學(xué)的受訪教授沒有一個人對她曾為華爾街的機(jī)構(gòu)和其他大型企業(yè)提供服務(wù)表示擔(dān)心。不過，所有人都想知道的是，懷特怎么才能從國會努力爭取到急需的更多資金。證券交易委員會每年的運作費用大約為13億美元，只比一架F-35噴氣戰(zhàn)斗機(jī)的價格多一點點。

　　作為一位美國檢察官，懷特以大膽追查有組織犯罪的頭目、恐怖分子和白領(lǐng)罪犯而廣為人知。而作為聲名顯赫的德普律師事務(wù)所(Debevoise & Plimpton)的合伙人，她在代理企業(yè)客戶的業(yè)務(wù)中掙取了數(shù)百萬美元。她曾為摩根大通公司(JPMorgan Chase)在金融危機(jī)中的行為受到的指控辯護(hù)，曾代表美國銀行(Bank of America)前首席執(zhí)行官肯尼斯·劉易斯(Kenneth Lewis)受到的在收購美林集團(tuán)(Merrill Lynch)時欺騙投資者的指控提供辯護(hù)服務(wù)。

　　有些觀察人士懷疑，私人執(zhí)業(yè)的經(jīng)歷，是否會讓她與在證券交易委員會將監(jiān)管的行業(yè)太過默契，但菲什認(rèn)為，懷特的執(zhí)法工作背景，可以讓她更好地對付大銀行等勢力強(qiáng)大而且資金充裕的對手。懷特私人執(zhí)業(yè)時代理這類機(jī)構(gòu)的經(jīng)驗，“只能給她帶來幫助”，菲什談到。

　　雖然局外人會對律師的忠誠度表示擔(dān)心，但懷特談到，當(dāng)律師為不同的委托人工作時，他們本來就應(yīng)該為不同的立場辯護(hù)。周二出席聽證會時，懷特重申了這一觀點，她談到，她的倫理義務(wù)是最大限度地代表委托人，而作為證券交易委員會主席，她的委托人則是美國人民。

　　“我認(rèn)為，她剛剛代表另一方的銀行完成了一個份內(nèi)工作的事實可能是個優(yōu)勢，而不是劣勢。”沃頓商學(xué)院法學(xué)與商業(yè)倫理學(xué)教授托馬斯·唐納森(Thomas DonalDSon)補(bǔ)充談到。“更值得擔(dān)心的是其他事情。首先，該機(jī)構(gòu)的資金不足是個長期存在的現(xiàn)實，任何統(tǒng)領(lǐng)該機(jī)構(gòu)的人都會因此束手束腳。”

　　沃頓商學(xué)院商業(yè)經(jīng)濟(jì)和公共政策教授肯特·斯邁特斯(Kent Smetters)也認(rèn)為資金不足是個至關(guān)重要的問題，其結(jié)果之一便是，對金融行業(yè)監(jiān)管、檢查不足。舉例來說，容易受到利益沖突影響的投資顧問新階層，還遠(yuǎn)沒有得到應(yīng)有的關(guān)注，斯邁特斯認(rèn)為。菲什則表示，為了吸引更高端的人才進(jìn)行案件調(diào)查和訴訟，為了進(jìn)行更好的研究以及更新該機(jī)構(gòu)用于市場監(jiān)管的技術(shù)裝備，證券交易委員會確實需要更大規(guī)模的預(yù)算。

　　在談到下一任證券交易委員會主席面臨的另一個問題時，菲什指出，近年來，五位證券交易委員會委員在新規(guī)定上意見不一的趨勢越發(fā)明顯，失敗的一方會出具反對意見。從傳統(tǒng)上來說，其中的三個委員席位由控制白宮的政黨把持，另外兩個席位則由另一個政黨占有。“我能肯定地說，這種安排非常有害。”菲什談到，她建議說，更大的一致性能給證券交易委員會帶來更大的影響力。

　　政府未能將助長這場金融危機(jī)爆發(fā)的華爾街高管繩之以法，這一點常常讓局外人倍感沮喪，有人希望下一屆證券交易委員會主席能使該機(jī)構(gòu)強(qiáng)硬起來。但菲什認(rèn)為，盡管證券交易委員會可以與司法部和其他執(zhí)法機(jī)構(gòu)在刑事案件的處理上達(dá)成合作，但該機(jī)構(gòu)本身并沒有將那些高管繩之以法的權(quán)力。還有觀察人士提出，各個層次的刑事檢察官都認(rèn)為，對勝算很小的案件提起訴訟，會破壞他們的職業(yè)生涯。在證券案件中，為一樁刑事案件定罪的關(guān)鍵——犯罪意圖——很難得到證明，因為糟糕的結(jié)果——比如投資者的損失——可能只是因為他們運氣不好，或者因為他們能力不足，而不是因為他人的犯罪行為。

　　“在很多案件中，他們認(rèn)為自己比對手‘擁有更強(qiáng)大的火力’，可他們就是對輸?shù)艄偎九碌靡�死�?rdquo;菲什在解釋證券交易委員會讓其他執(zhí)法機(jī)構(gòu)追查刑事案件的困難時談到。

　　她還補(bǔ)充談到，盡管存在這樣的不利條件，但近年來，證券交易委員會在追查內(nèi)幕交易上的表現(xiàn)依然異常神勇。“很顯然，他們在這一環(huán)節(jié)的工作非常有效。”

　　銀行過大和罰款過少

　　評論人士關(guān)注的另一個焦點問題是，證券交易委員會既沒有讓指控對象承認(rèn)也沒有讓他們否認(rèn)罪責(zé)，便以一筆錢了解了他們涉及的民事案件。有評論人士指出，雖然與某些大公司達(dá)成的總額創(chuàng)紀(jì)錄的和解協(xié)議讓證券交易委員會頗感自豪，但這些罰款的數(shù)額——對高盛集團(tuán)(Goldman Sachs)和花旗集團(tuán)(CitigroUP)的罰款總額達(dá)數(shù)億美元——既沒有大到對他們造成足夠沖擊力的程度，也沒有對他們造成足夠的震懾力。舉例來說，花旗集團(tuán)曾反復(fù)簽署和解協(xié)議，承諾不會違反證券法規(guī)，可只要面對新的指控，他們稍后都會簽署類似的協(xié)議。評論人士認(rèn)為，就像購買原材料或者繳納保險費一樣，有些機(jī)構(gòu)索性就把證券交易委員會的罰款當(dāng)成了商務(wù)成本。

　　“這些罰款的數(shù)額還不夠大。”斯邁特斯談到。

　　在周二出席聽證會時，懷特向參議員明確表示，就違反證券法規(guī)而言，沒有什么公司“大到不能控告”(too big to charge)。但是，她也坦承，在評估處罰措施時，證券交易委員會也必須考慮到它們對經(jīng)濟(jì)以及公司的員工和股東等無辜人群的影響。因為最大銀行的現(xiàn)有規(guī)模甚至比這場金融危機(jī)之前更加龐大了，這一考慮似乎表明，證券交易委員會不太可能對大型金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行摧毀性打擊，無論它們的罪責(zé)怎樣。

　　不過證券交易委員會的這種策略“并不是壞事。”菲什談到，要求他們承認(rèn)罪責(zé)會使和解協(xié)議更難達(dá)成，因為那種方式會導(dǎo)致指控對象更容易遭到客戶、投資者、商業(yè)伙伴和競爭對手的民事訴訟。不過與此同時，證券交易委員會在和解談判時應(yīng)該堅持更加強(qiáng)硬的立場，尤其是面對更難纏的訴訟當(dāng)事人的時候。“證券交易委員會有很多非常年輕的律師，將案件轉(zhuǎn)移給司法系統(tǒng)，對他們很有好處。”她談到。“這可能正是懷特可以聘用某些人，并將該機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變成一個不怕上法庭的機(jī)構(gòu)的環(huán)節(jié)。”

　　唐納森談到，在華爾街，如果不道德的行為帶來的回報足夠大，那么，阻止這類行為就極為困難。“如果你每次都讓他們在最后一刻‘從套索里溜掉’，你就很難禁絕類似事件的發(fā)生。”他談到，不過他還補(bǔ)充說，證券交易委員會可以訴諸某些更為有效的策略，比如：“彌補(bǔ)性收入”(claw backs)——如果高管后來被發(fā)現(xiàn)犯有違法證券法規(guī)的罪責(zé)，可以強(qiáng)迫他們退回收入。

　　唐納森談到，有這樣一些案例——有些行業(yè)自身推出了對其行為進(jìn)行更嚴(yán)格限制的政策。通常而言，這種策略需要重大事件的刺激，比如，一場災(zāi)難，或者一位卓越的行業(yè)領(lǐng)袖就職，他能讓其他人認(rèn)識到，有時候，他們必須把單個企業(yè)的利益置于整個行業(yè)、經(jīng)濟(jì)或者社會利益之下。

　　但是，最近爆發(fā)的這場金融危機(jī)似乎并沒有激發(fā)出這樣的思考，通常而言，大型金融機(jī)構(gòu)普遍反對更嚴(yán)格的監(jiān)管，反對對其行為給予更嚴(yán)格的監(jiān)管和限制。2007年，花旗集團(tuán)當(dāng)時的首席執(zhí)行官查爾斯·普林斯(Charles Prince)就曾有過這樣一段著名的評述：“就流動性而言，當(dāng)音樂停止時，情況會變得很糟糕。但只要音樂還沒有停，舞就得跳下去。我們現(xiàn)在還在跳。”

　　“他所說的是一種真實而且險惡的現(xiàn)實。”唐納森談到。“在其他人都以‘理性違約’(rational default)的方式從事的實踐中，要想?yún)⑴c其中，你也必須如法炮制，因為如果你不那么做，你就會處于競爭劣勢。”他還補(bǔ)充談到，因為市場不會以犧牲利潤為代價鼓勵更高尚的行為，所以，社會會將這個問題推給政府，但“政府往往根本不能勝任”。

　　布魯姆表示，讓證券交易委員會下一屆主席的任務(wù)更顯艱巨的是，隨著金融市場日趨復(fù)雜，她還必須應(yīng)對監(jiān)管機(jī)構(gòu)分類繁復(fù)的問題。衍生產(chǎn)品的發(fā)展，可讓市場參與者推出定制產(chǎn)品，從而確定哪個監(jiān)管機(jī)構(gòu)擁有監(jiān)督權(quán)。舉例來說，傳統(tǒng)的股票受證券交易委員會監(jiān)管，但基于股票的很多衍生產(chǎn)品則歸商品期貨交易委員會(Commodities Futures Trading Commission，簡稱CFTC)監(jiān)管。

　　“人們已經(jīng)學(xué)會了如何讓一種股票看起來像一種期貨，如何讓一種期貨看起來像一種股票。”他還補(bǔ)充說，“這種招數(shù)能讓投資銀行等投資機(jī)構(gòu)在這個系統(tǒng)中‘賭贏’，從而成為他們的優(yōu)勢�？扇绻�這是他們的優(yōu)勢，也就成了其他人的劣勢。”

　　布魯姆談到，理想的結(jié)果是，證券交易委員會和商品期貨交易委員會整合到一起，這樣，市場參與者就不會專門投靠最容易對付的監(jiān)管機(jī)構(gòu)了，但是，這樣的合并不太可能實現(xiàn)。因此，證券交易委員會的下一任主席必須要與其他機(jī)構(gòu)打成一片，其中不僅包括商品期貨交易委員會，而且也包括聯(lián)邦儲備委員會(Federal Reserve)、財政部和聯(lián)邦存款保險公司(Federal Deposit Insurance Corp.)，此外，隨著全球金融市場日趨盤根錯節(jié)，證券交易委員會還需要與國際監(jiān)管機(jī)構(gòu)達(dá)成協(xié)作。

　　布魯姆談到，當(dāng)證券交易委員會醞釀新規(guī)則時，面臨的一個重要挑戰(zhàn)是：要有效進(jìn)行成本效益分析。“這是證券交易委員會面臨的諸多問題之一。他們擁有大量監(jiān)管執(zhí)法的律師，可并沒有多少經(jīng)濟(jì)學(xué)家。”

　　斯邁特斯表示擔(dān)心的是，有越來越多的投資者向投資顧問尋求幫助，但這些投資顧問出于金錢和職業(yè)發(fā)展的動機(jī)，可能會將自身的利益置于客戶利益之上。他談到，因為證券交易委員會的資金捉襟見肘，所以，大量的監(jiān)督工作留給了證券行業(yè)的“自律監(jiān)管機(jī)構(gòu)”(self-regulator)——金融業(yè)監(jiān)管局(Financial Industry Regulatory Authority)。“我的底線是，希望看到證券交易委員會獲得足夠的資源，以便出色完成監(jiān)管投資顧問的工作。”斯邁特斯談到。

　　證券交易委員會下一任主席，還必須根據(jù)在2010年金融危機(jī)期間通過的《多德-弗蘭克法案》(Dodd-Frank)以及旨在讓小企業(yè)更容易融資的2012年《促進(jìn)創(chuàng)業(yè)企業(yè)融資法案》(Jumpstart Our Business Startup Act)的要求，完成規(guī)則文書寫作的大量繁雜工作。因為未能按國會設(shè)定的最后期限完成規(guī)則的文書寫作工作，該機(jī)構(gòu)曾飽受批評。但菲什談到，平心而論，《多德-弗蘭克法案》的要求是一項規(guī)�？涨暗墓ぷ�，而且“設(shè)定的最后期限并不實際。”

　　在周二出席銀行委員會聽證會時，懷特談到，完成《多德-弗蘭克法案》規(guī)定的工作是當(dāng)務(wù)之急。菲什談到，總體而言，懷特的工作將面臨如下挑戰(zhàn)：“她能與國會達(dá)成協(xié)作嗎?她能與存在分歧的委員會共事嗎?她能動員該機(jī)構(gòu)以一個聲音發(fā)聲嗎?”

　　雖然很多評論人士抱怨說，證券交易委員會總是頻頻犯錯，但有些人仍然希望證券交易委員會把自己負(fù)責(zé)執(zhí)行的監(jiān)管降低到最低水平，比如，會限制投資銀行行為的《多德-弗蘭克法案》的執(zhí)行。考慮到國會對監(jiān)管的嚴(yán)重分歧，證券交易委員會下一任主席將面臨一段艱難的旅程。